विषय प्रवेश

सर्वसाधारणका बुझाईमा संघीयता भनेको राज्यलाई आफूहरू नगिच ल्याएर आफ्ना आवश्यकता र अपेक्षा त्यहींबाट तत्काल सम्बोधन गर्नु हो। त्यसैले संघीयतालाई घर आगनको सरकार भन्ने गरिएको छ । नेपालको संविधानले नागरिक भावनालाई छिटो, छरितो र मितव्ययी रूपमा पूरा गर्ने जवाफदेही राज्यप्रणालीमा जोड दिएको छ । यसलाई राज्य प्रणालीको रूपान्तरण पनि भन्ने गरिएको छ । रूपान्तरणको पूर्ण अर्थ राजनैतिक प्रणालीको रूपान्तरण, शक्ति विनियोजनको रूपान्तरण, आर्थिक प्रक्रिया, योजना प्रणाली र सेवा व्यवस्थापनको रूपान्तरण हो ।

योजना संघीयता लोकतन्त्रलाई कार्यमूलक बनाउने माध्यम हो । योजना अन्तर्गत उपलव्ध प्राकृतिक स्रोत, मानव साधन, पूजी र प्रविधिलाई निश्चित उद्देश्यपूर्तिका लागि अभ्यास गरिन्छ । योजनाहरू समष्टिगत र दीर्घकालीन प्रकृतिका पनि हुन्छन्, बार्षिक विकास कार्यक्रमले योजनालाई क्रियाकलाप र बजेटमार्फत क्रियाशील बनाउछ । योजनाले राज्यले अख्तियार गरेको राजनैतिक तथा आर्थिक दर्शनलाई कार्यरूपमा अनुवाद गर्दछ ।

एकीकरणको १६७ वर्षपछि मात्र नेपालमा एकात्मक राज्य प्रणालीको ढाँचामा योजना प्रादुर्भाव भयो । सोको करिब ६० वर्षपछि संघीय शासन प्रणाली अनुरूपको योजना तथा कार्यक्रम प्रणाली कार्यान्वयन गर्ने अभ्यास सुरू भएको छ । संविधानतः तीन तहका सरकार आ–आप्mना कार्यक्षेत्रमा अल्पकालीन, दीर्घकालीन, वार्षिक योजना तर्जुमा र कार्यान्वयन गर्न सक्षम छन् । नेपाल सरकारले राष्ट्रिय योजना (तहगत सरकारलाई मार्ग दर्शन समेत हुने र संघीय संरचनाबाट कार्यान्वयन हुने), प्रदेश सरकारले प्रादेशिक योजन, स्थानीय सरकारहरूले स्थानीय योजना तर्जुमा र कार्यान्वयन गर्दछन् । यसका लागि नीति संरचना पनि क्रियाशील छन् ।

तीनै तहका सरकारहरू योजना तथा विकास कार्यक्रम तर्जुमा गर्दा संविधान तथा राष्ट्रिय नीतिले व्यक्त गरेका राज्य इच्छाभन्दा पर जान पाउँदैनन् । शासकीय तहहरूलाई भूमिका, कार्यक्षेत्र, जिम्मेवारी र स्रोत साधान पनि विभाजन गरिएको छ । शक्ति, साधन, स्रोत परिचालन र जिम्मेवारी निर्वाह गर्दै दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकाङ्क्षा पूरा गर्नु राष्ट्रिय दायित्व अनि अभिष्ट हो ।

नेपालको संविधानअनुसार राज्यका तहहरू पूर्ण स्वायत्त संरचना नभइ सहकारिता, सहसम्बन्ध र समन्वयको सिद्धान्तका आधारमा क्रियाशील हुने सहशासनका अन्तरसम्बन्धमा छन्, सहकारितामूलक सम्बन्धमा बाधिएका छन्, परिपूरकता छन् । त्यसैले तहगत सरकारका योजना र कार्यक्रमहरू राष्ट्रिय योजना प्रणालीका अभिन्न भाग हुन् । यसै अनुरूप राजस्व विभाजन, नीति सम्बन्ध र योजना समन्वयको व्यवस्था छ । वार्षिक विकास कार्यक्रममा पनि दोहोरोपन र खप्टाइ नहोस् भनेर संघीय बजेट प्रस्तुती (जेठ १५) पछि प्रदेश तहको बजेट (आषाढ १) र संघ एवम् प्रदेश सरकारहरूले बजेट प्रस्तुत गरिसकेपछि स्थानीय तहहरूको बजेट (आषाढ १० गते) प्रस्तुती गर्ने व्यवस्था छ ।

यसर्थ नेपालको संघीय योजना प्रणाली मलेसियाको जस्तो अति केन्द्रीकृत, भारतको जस्तो सामान्य केन्द्रीकृत, क्यानाडाको जस्तो सामान्य विकेन्द्रीत वा स्वीजरल्याण्डको जस्तो अतिविकेन्द्रीकृत नभई दक्षिण अफ्रिका र जर्मनी नजिक रही आफ्नै विशिष्ठतामा सहकारितामूलक छ । जहाँ स्रोत साधन अभ्यासमा सहकारिता र सहभागितामूलक अन्तरसम्बन्धको अभ्यास गरिन्छ । सहकारितामूलक शासन प्रणालीमा राज्यका सबै अङ्ग तथा संरचनाहरूमा (क) भातृत्वपरक सम्बन्ध प्रवद्र्धन, (ख) एक–अर्कोप्रति सहयोगी, (ग) सर्वसाधारणका चाखप्रति संवेदनशील सूचना आदानप्रदान र पारस्परिक छलफल, (घ) सहकार्य एवम् समन्वय, (ङ) स्वीकारिएको प्रक्रियाप्रति सम्मान र (च) एकअर्कालाई कानूनी अवरोध नगर्ने सिद्धान्तमा अभ्यसरत रहन्छन् । नेपालको संविधानको भाग २० ले पनि यसैतर्फ निर्दिष्ट गरेको छ ।

नेपाल संघीय संरचनाका दृष्टिकोणमा कान्छो मुलुक भएकाले संघीयता अनुरूपको योजना तथा कार्यक्रम अभ्यासको आफ्नै अनुभव हुने कुरा भएन । सहकारितामूलक संघीयता अभ्यासको क्रममा परिस्कृत हुदै जाने प्रणाली हो । त्यसैले अभ्यासका सुरूका दिनदेखि नै राष्ट्रिय योजना प्रणाली निर्माण र त्यसको तहगत व्यवस्थापन क्षमता विकास गरिदैं लैजानु आवश्यक छ । योजना तर्जुमा तथा वार्षिक विकास कार्यक्रम तर्जुमा एवम् कार्यान्वयनमा प्रभावकारी समन्वय आवश्यक देखिएको छ ताकि तहगत सरकारहरूका योजना तथा कार्यक्रम राष्ट्रिय प्राथमिकतामा निर्दिष्ट हुन सकून ।

संविधानका अनुसूचीले तहगत सरकारका कार्यक्षेत्र अनुरूप योजना र बजेट बनाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ । कार्यक्षेत्रमा थप प्रष्टताका लागि नेपाल सरकारले २०५३ माघ १८ गते कार्यविस्तृतीकरणको प्रतिवेदन स्वीकृत गरेको छ भने अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ एवम् २०७४ मा नै स्वीकृत योजना मापदण्ड कार्यान्वयनमा ल्याइएका छन् । विकास कार्यक्रम तथा आयोजना वर्गीकरण मापदण्ड, २०७६ र तीन तहबीच समन्वय गर्न बनेको ऐन २०७७ ले पनि तहगतका योजना कार्यप्रणालीलाई स्पष्टता दिएको छ ।

संविधानले संघीय तहलाई राष्ट्रिय नीति/योजाना निर्माण, नियमन तथा ठूला र बृहत प्रभाव पार्ने आयोजना तर्जुमा एवम् कार्यान्वयनको जिम्मेवारी दिएको छ । प्रदेश तह विकास निर्माणको प्रमुख तह हुने र स्थानीय तह सेवा प्रवाहको पहिलो बिन्दु हुने परिकल्पना गरेको छ । साथै संघीय तह योजना अनुगमनको प्रणाली निर्माण, क्षमता विकास, समन्वय एवम् सहजीकरणको भूमिकामा रहने र प्रदेश तह पनि स्थानीय तहहरूको क्षमता विकास र सहजीकरणको भूमिकामा रहनुपर्ने देखिन्छ । स्थानीय तह मूलतः सेवास्थल भएकाले सर्वसाधारणका दैनन्दिनीलाई संवोधन गर्ने प्रक्रियामा रहन्छन् ।

योजना र कार्यक्रममा समन्वय गर्नका लागि जारी आयोजना वर्गीकरण तथा बाँडफाँट सम्बन्ध मापदण्डले विस्तृत रुपमा विषयगत कार्यको बाँडफाँट गरेको छ । योजना वर्गीकरणका आधारमा संघीय तहले (क) दीर्घकालीन सोच, नीति तथा योजना (आवधिक योजना समेत) निर्माण, (ख) विकास योजनाको अनुगमन, मूल्याङ्कन तथा अनुशिक्षण, (ग) संघीय मध्यकालीन खर्च संरचना, (घ) दिगो विकास लक्ष्य सम्बन्धी राष्ट्रिय नीति, लक्ष्य, समन्वय तथा अनुगमन, (ङ) सार्वजनिक निजी साझेदारी सम्बन्धी नीति, मापदण्ड र समन्वय, (च) स्वयम्सेवक परिचालन सम्बन्धी नीति, मापदण्ड र (छ) राष्ट्रिय तथ्यांकका विषयमा कार्यक्षेत्र तोकिएको छ ।

प्रदेश तहले प्रादेशिक योजना तर्जुमा, अनुगमन मूल्याङ्कन, (ख) प्रदेश मध्यकालीन खर्च संरचना, (ग) दिगो विकास लक्ष्यको आन्तरिकीकरण र समन्वय, (घ) प्रदेशस्तरीय साझेदारीका कार्यक्रम व्यवस्थापन र (ङ) प्रादेशिक तथ्याङ्क व्यवस्थापनका कार्यसम्पादनका विषयहरू तोकिएका छन् ।

मापदण्ड अनुसार स्थानीय तह (क) स्थानीय तहको योजना तर्जुमा, अनुगमन र मूल्याङ्कन, (ख) स्थानीय मध्यकालीन खर्च संरचना, (ग) दिगो विकासको स्थानीयकरण, (घ) स्थानीय साझेदारीका आयोजना व्यवस्थापन, (ङ) स्थानीय तथ्याङ्क व्यवस्थापन र (च) व्यक्तिगत घटना अभिलेखीकरण एवम् प्रतिवेदनका कार्यमा संलग्न रहन्छन् ।

योजना तथा कार्यक्रम समन्वय संयन्त्र

बहुतह आफैमा समन्वयको माग हो । एकै काममा धेरै जिम्मेवारी क्षेत्र भएपछि समन्वयको समस्या स्वतः आउँछ । स्रोत साधन न्यून भएको र संघीय योजना प्रणालीको अभ्यास परिपक्व नभएको मुलुकमा समन्वयको झनै महत्व रहन्छ । त्यसैले बहुतहको शासन प्रणालीमा शक्ति, स्रोत र साधनको अभ्यासलाई सावधानीपूर्वक अवलम्बन गरिनु पर्दछ । यसका लागि प्रणाली विकास र समन्वय संयन्त्रको व्यवस्था संविधान, कानून तथा नीति तहमा रहेका छन् ।

प्रधानमन्त्रीको संयोजकत्वमा रहने अन्तरप्रदेश परिषद, जहाँ सातै प्रदेशका मुख्यमन्त्री र केही संघीय मन्त्री पनि रहन्छन्, नीतिगत तहमा व्यवस्था गरिएको सबैभन्दा उच्च संरचना हो । यसले नीतिगत विषयवस्तुका अलवा समग्र विषयमा संघ र प्रदेश तहबीच समन्वय गर्ने, नीति ढाँचाका लागि मार्गदर्शन गर्ने काम गर्दछ । वर्षको दुईपटक बैठक बसेर यसले संघीयता कार्यान्वयनका विविध पक्षमा, साझा सरोकारका विषयमा समन्वय र सहकार्यको मार्ग प्रशस्त गर्दछ । प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषदको कार्यालयले यसको सचिवालयको रूपमा काम गरी भएका निर्णय र सहमती कार्यान्वयनको समीक्षा समेत गर्दछ ।

प्रधानमन्त्री नै अध्यक्ष रहने राष्ट्रिय विकास समस्या समाधान समितिको बैठक वार्षिक विकास कार्यक्रमको समीक्षा र कार्यान्वयनमा देखिएका समस्या समाधान गर्न बर्षको तीनपटक (चौमासिक सकिएपछि) बस्दछ । राष्ट्रिय योजना आयोगका पदाधिकारी, संघीय मन्त्री, प्रदेश मुख्यमन्त्री, संघीय मन्त्रालयका सचिवहरू र स्थानीय पालिका महासंघका प्रतिनिधि समेत रहने यस समितिलाई कार्यमुलक बनाउन सकिएमा योजना तथा बार्षिक विकास कार्यक्रम कार्यन्वयनमा सहजीकरण हुन गई विकास प्रतिफल प्राप्त गर्न सकिन्छ । तर अहिलेसम्म पनि यसलाई औपचारिकताको हदभन्दा माथि लगी कार्यमूलक बनाउन सकिएको छैन । प्रदेश तथा स्थानीय तहको कार्यक्रम कार्यान्वयन समीक्षा गर्ने परिपाटी पनि बस्न सकेको छैन ।

संघीय अर्थमन्त्रीको संयोजकत्वमा प्रदेश तहका आर्थिक योजना मन्त्रालयका मन्त्री, पालिकाका प्रतिनिधि, अर्थसचिव रहेको अन्तरसरकारी वित्त परिषदले वित्त परिचालन, वित्त नीति, बार्षिक कार्यक्रम र कोष परिचालन, अन्तरसरकारी वित्त सम्बन्धका विषयमा सुझाव, पृष्ठपोषण, समीक्षा र सहकार्यको खोजी गर्दछ । बर्षको दुईपटक बस्ने परिषदले बार्षिक विकास कार्यक्रम समन्वयमा महत्वपूर्ण कार्य गर्नसक्दछ ।

प्रदेशका मुख्य मन्त्रीको संयोजकत्वमा प्रदेशभित्रका पालिका प्रमुख उपप्रमुखहरू रहेको प्रदेश समन्वय परिषदले पनि वार्षिक रुपमा कार्यक्रम, वित्त, योजना, स्रोत लगायतका विषयमा समन्वय र अन्तरसम्बन्धको खोजी गरी प्रणालीको परिपूरकता विकास गर्नसक्ने व्यवस्था छ । तर प्रदेश समन्वय परिषदको बैठक संस्थागत भैसकेको छैन, कार्यप्रणाली पनि व्यवस्थित छैन ।

यी संयन्त्रबाहेक राष्ट्रिय योजना आयोगबाट स्रोत समितिमार्फत जारी गरिने स्रोत सीमा, कार्यक्रम मार्गदर्शन, सशर्त अनुदानका मापदण्डमार्फत पनि कार्यक्रमिक रूपमा समन्वय हुने गर्दछ भने महालेखा नियन्त्रक कार्यालयले कोष व्यवस्थापन, विभाज्य कोष परिचालन, लेखा प्रणाली एवम् प्रतिवेदनका सन्दर्भमा प्रणालीगत समन्वय कायम गरिन्छ । गत आर्थिक वर्षदेखि महालेखा नियन्त्रक मार्फत लागू गरिएको सुत्र तथा यसै आ.व देखि लागू गरिएको सिगास प्रणालीले कोष सम्बन्धलाई संस्थागत गर्दैछ ।

योजना समन्वयका केही सवाल

नेपालमा संघीय योजना तथा कार्यक्रम प्रणालीको अभ्यासको विस्तृत विवेचना गर्ने अवस्थामा पुगेको छैन, तर सुरूका दिनदेखि नै यसलाई व्यवस्थित गर्न नसकिएमा यसले योजना, वित्त तथा नीति अभ्यासका पक्षमा गम्भीर चुनौती ल्याउने निश्चित छ । यस सन्दर्भमा रहेका केही सवालहरू यी हुन् :

य संघीय तह विरासतको जस्तो विस्तृत र कार्यकारी भूमिकामा नरही मागर्दशनक भूमिकामा रहनु पर्दछ । उसको भूमिका राष्ट्रिय हो । किनकी प्रदेश तथा स्थानीय तह पनि संविधान प्रत्यायोजित अधिकार अनुरूपको जिम्मेवारी लिने सक्षम निकायका रूपमा स्थापित छन् । सक्षमता विकास भएन भन्न सकिए पनि यसको जिम्मेवारी पनि संघीय तहले नै लिनु पर्दछ । यस सन्दर्भमा योजना र नीतिका मापदण्ड स्थापना, अनुगमन प्रणालीको सुदृढीकरण, क्षमता विकास र समन्वय संघको दायित्व हो । जुन हुन सकेका छैन ।

य राष्ट्रिय योजना आयोगले संघीय योजना आयोगको मात्र भूमिका निर्वाह गरेको छ । राष्ट्रिय योजना प्रणाली विकास गर्नका लागि तहगत योजना प्रणालीबीच कार्यमूलक सम्बन्ध, तथ्याङ्कीय आधार र क्षमता विकास गर्न सकेको छैन । विरासतको भूमिका परिमार्जनको पर्खाइमा छन्।

य राष्ट्रिय अनुगमन प्रणाली विकास गरी नीति तथा कार्यक्रममा पृष्ठपोषण गर्ने, अनुसन्धान, अन्वेषण र अनुसन्धान मार्फत प्रणाली परिस्कार गर्ने दायित्व राष्ट्रिय योजना आयोगले निर्वाह गर्नुपर्ने देखिएको छ । यसका लागि आयोगको संरचनामा विज्ञताको उपयोग गरिनु पर्दछ, न कि कर्मचारीतन्त्रीय प्रशासन पर्याप्त छ ।

य प्रदेशहरूबीचको सम्बन्ध र प्रदेशका योजना आयोग र आर्थिक योजना मन्त्रालयबीचको समन्वय खोज्नुपर्ने स्थिति छ । प्रदेश योजना आयोग परामर्शदायी संस्था भएपनि मुख्यमन्त्रीको संयोजकत्वमा रहने र कार्यकारी भएर पनि योजना मन्त्रालय मन्त्रीको नेतृत्वमा रहदा मनोवैज्ञानिक तहका समसयाहरू देखिन थालेका छन् । यसले योजना आयोग आवश्यक होइन कि भन्ने सवाल पनि खडा गरेको छ ।

य कतिपय स्थानीय तहहरू स्थानीय योजना र कार्यक्रम सञ्चालनमा विज्ञता आर्जन गरेका, प्रणाली निर्माण गर्दै छन् भने कतिपय समयमा बजेट कार्यक्रम समेत पारित नगर्ने, स्थापित योजना र खरिद प्रक्रियालाई बेवास्ता गरिरहेका छन् । स्थानीय तहमा योजना शिक्षा र प्रणाली अभिमुखीकरण आवश्यक छ ।

य सबै तहमा कर्मचारी क्षमता विकास र तथ्याङ्क व्यवस्थापन पक्ष निकै कमजोर छ । जसका कारण कार्यक्रम वास्तविक नहुने, कार्यान्वयनमा समस्या आउने, प्रतिस्पर्धा हुने मात्र होइन, धेरैजसो अवस्थामा बजेटले कार्यक्रमलाई लतारेको छ । परिणामतः स्रोतको प्राथमिकीकरण र योजना अनुशासन काम हुन सकेको छैन । वित्तिय अनुशासन पनि कमजोर देखिएको छ ।

य प्रत्येक प्रदेशमा छुट्टै योजना निकायको जरुरी नहुन सक्छ । आर्थिक र प्राविधिक दृष्टिकोणमा पनि हेरिनु पर्दछ, राजनैतिक रुपमा मात्र हेरिनु हुदैन ।

य प्रदशको रणनीतिकभन्दा पनि कार्यक्रमिक र भौतिक विकास योजना एवम् सेवा व्यवस्थापनको क्षेत्रमा रहँदा प्रभावकारिता बढ्न सक्छ । प्रदेश समन्वय परिषदको कार्यमूलकता बढाई स्थानीय पालिकाका योजना इकाइलाई प्रशिक्षित गर्न सकिन्छ । मुख्यमन्त्री मातहतमा रहने योजना संयन्त्रले यसको प्राविधिक अगुवाई लिनुु राम्रो हुन्छ ।

य मुलुकको भौगोलिक विविधता, विशिष्ठता र संभावना अनुसार विशेष क्षेत्र योजना पद्धति अवलम्वन गर्न जरूरी छ । यसका लागि नमूना अभ्यास संघ तथा प्रदेश तहबाट गरिनु आवश्यक हुन्छ ।

य योजना तथा कार्यक्रम समन्वयका औपचारिक संयन्त्र बाहेक सम्वद्ध तहहरूको अग्रसरतामा अनौपचारिक मञ्च तथा कार्यप्रणाली व्यवस्थित गर्न आवश्यक छ । अनौपचारिक सम्वाद तथा समन्वयका आधारमा नै प्रणाली निर्माणको औपचारिक प्रक्रिया व्यवस्थित गर्न सकिन्छ ।

उपसंहार

संघीय संरचना अनुरुपको योजना प्रणालीले नै संविधानले स्थापित गरेका आथिर्क सामाजिक समृद्धिको सपनालाई कार्यरूपमा अनुवाद गर्ने हो । संविधानले संघीयताको खाका मात्र दिएको छ, जसअनुरुप प्रणाली निर्माण गर्ने काम बाँकी नै छ । ती धेरै प्रणालीमध्ये योजना प्रणाली यसकारण महत्वपूर्ण हो कि यसले उपलब्ध स्रोत तथा साधनलाई अभ्यास गर्ने वातावरण बनाउँछ । योजनाको उद्देश्य सम्भावनाहरूको भरपूर उपयोग गरी समग्र मानव विकासलाई गति दिनु हो, ता कि कुनैपनि सर्वसाधारणले उसको भविष्य सुनिश्चित भएको महसुस गर्न सकोस्, आफू त्यस मुलुकको नागरिक भएकोमा गर्व गर्न सकोस् । साथै कुनै पनि भूगोल, वर्ग, क्षेत्र, सम्प्रदाय र अन्तरपुस्ताबीच समन्याय स्थापित गर्न सकोस्। यथार्थमा यो नै संघीयताको मर्म र जनताले खोजेको संघीयता हो, नेपालीहरूको दशकौं देखिको अभिलासा हो ।